「企業管理、 量化績效」 思維經營教育, 美國 NCLB 法案孕育出老師集體作弊醜聞

美國在 2001 年布希執政時, 通過一個極爭議的教育法案: No Child Left Behind ("把每個孩子都帶上來") (中文摘要, 美好版)。 為了爭取聯邦政府的教育經費補助, 各州政府必須針對 「閱讀」、 「寫作」、 「數學」 幾個面向制定標準測驗 (standardized tests)。 各地學生的測驗表現, 將決定學校的績效。 績效連年不理想的學校, 將被依序要求:

• (連續兩年) 公告週知以利學生轉學、
• (連續三年) 免費提供補救教學、
• (連續四年) 檢討課程或人事大換血或延長上課時間、
• (連續六年) 關校或由私人公司或州政府來接手經營。

NCLB 最終目標是要在開始施行十二年後 -- 也就是 2014 年 -- 讓每位學童都能通過他的年級的考試。 另外, 也請注意這個法案的幾個核心概念: 「學校間的競爭」、 「用數字決定學校與教師的產出」、 「用獎補助款獎懲學校」、 「用薪水獎懲教師」。 我個人的解讀: 這整個就是一個企業化經營管理的思考模式。

教育專家 Diane Ravitch 原本力挺 NCLB; 但在 2006 年底參加過一個會議之後, 理解這個系統所製造出來的問題, 於是 立場一百八十度翻轉, 甚至出書批判 NCLB: 「教育不該是市場競爭 ... 教育的基礎是合作, 而不該是各校隱匿自己的商業機密、 玩起 『適者生存』 的遊戲 」 她引述教育學者的發現: 被評定為績效不理想的學校, 學生依法要求轉學的比例其實低於 5%、 而依法要求免費課輔的比例其實也低於 20%。 這也呼應了許多 NCLB 批評者的質疑: 應該要透過輔導 (而不是刪減經費) 的方式來改進 (而不是懲罰) 那些表現不佳的學校, 才不會反過來恰好傷害那些學習成效不佳的孩子。 ( 1、 2、 3、 ... 或搜尋 「NCLB punitive」、 「NCLB punishment」)

Ravitch 也指出: NCLB 施行後, 受惠最大的並不是學生, 而是大人的利益。 另兩篇文章 1 與 2 直接點名測驗大廠 Pearson 深度干涉公立學校 (也請搜尋 「NCLB Pearson」)。 有趣的是: 有人發現 NCLB 的大力推動者也是測驗大廠 Pearson 的說客 Sandy Kress, 他的小孩卻是送到 [強調不必參加標準化測驗] 的私立學校去就讀。 [ 1、 2] 原先被布希拿來當作典範 (以便推動 NCLB) 的德州, 也注意到 NCLB 讓商業利益介入教育體系的嚴重性, 最近 立法禁止利益輸送。

上述維基百科的連結還指出 NCLB 的其他更多問題: 考式領導教學、 排擠人文課程、 ...。 不過本文要探討的它對學校文化的影響 -- 這也是 Ravitch 指出的問題之一 -- 作弊、 不誠實的風氣。

2011 年, 喬治亞州調查局發現: 亞特蘭大市至少有 58 所學校的老師竟然用橡皮擦修改學生的答案, 讓測驗成績變好看。 到了今年初, 亞特蘭大市前教育局長 Beverly Hall 連同其他三十四位教師在四月初被要求到監獄報到。 整個事件的始末, 也請參考 Atlanta Public Schools cheating scandal 維基百科頁面、 Huffington Post 一系列報導。

PBS 的訪談 和 CNN 的報導 指出: 並沒有跡象顯示 Hall 明白指示校長及老師要作弊; 但有幾件事是確定的:

1. 媒體、 教育廳、 教育局自己的調查小組都早已向 Hall 質問或報告作弊存在的事實, 但她一直置之不理。
2. Hall 要求校長要達到指定的數字績效指標, 否則就會撤換校長。 在她任內有九成的校長被撤換掉。
3. Hall 於 2009 年因為亞特蘭大市的測驗績效突出優異而獲得國家獎勵。

教師工會表示: 「不論是什麼原因都不應該縱容作弊。 ... 然而, 瘋狂迷信測驗成績的政策確實傷害了孩子。」 美國社會對公立學校教師普遍存有不滿, 而有不少媒體似乎也傾向 把教師工會的新聞稿解讀成推卸責任。

但我認為這是媒體 「選擇性忽略」 了教師工會的重要觀點。 如果他們拿臺灣來對照異同, 也許可以看到一些有趣的推論。 我們向來是一個重視成績的社會, 我們也有 「考試領導教學」、 「主科排擠副科」 等等問題, 但是因為 我們的中小學目前還沒有用量化指標來決定老師的薪水甚至是去留 , 所以反而沒有這樣的案例。 在許多大學, 教授的論文數關係著他的去留, 倒是出現了 販售期刊版面 這種遊走於合法/合乎學術道德邊緣的產業。

還記得毒奶粉事件嗎? 中國政府 以凱氏定氮法來估計牛奶的蛋白質含量, 於是不肖廠商便在牛奶裡面添加三聚氰胺。 不肖廠商當然該罰; 但是提高刑罰並不是最有效的補救方法。 如果政府仍舊以一系列片面、 扭曲的量化指標來評量廠商、 如果 封鎖醜聞/封鎖輿論 仍舊是一個社會的常態, 那麼永遠會有前仆後繼的廠商以新的量化指標作為企業努力的目標 (還有把 「收買官員及媒體撤除負面新聞」 當做是一種必備的投資成本)。 當然, 兩案有一個很大的差異: 毒奶粉案曝光後, 社會輿論集中在黑心企業主, 而不是基層的勞工, 因為企業主無法推卸 accountability; 但教師作弊案當中, 基層的教師 -- 包含擔心不配合上級就會丟掉工作的單親媽媽 -- 所得到的譴責並不少於主事的前教育局長 Hall。 事實上, 如果在 「出了事就找下屬扛責任」 的華人社會, Hall 說不定還會因為沒有直接事證而幾近安然無恙。

USA Today 指出: 亞特蘭大並非特例; 查驗六州一區的測驗分數後, 發現有高達 1600 個不合理躍升的案例; Denver Post 指出: 全國至少有 196 個學區出現類似亞特蘭大、 統計上機率低到不可能的 「神速進步」 不合理現象。 上述 PBS 的訪談當中, 紐約時報記者也說: 「並非只有亞特蘭大有這樣的事, 而是因為只有亞特蘭大願意認真調查。 華盛頓 DC、 俄亥俄州、 El Paso 都有耳聞; 但大家都不想挖掘。」 NCLB 促使某些教育局長或校長迷戀數字績效, 然後數字績效系統被拿來當做上級威脅利誘下級的皮鞭與蘿蔔, 而上級又用閃躲 accountability 的方式來迫使下級 「自主犯法」 扮演 代理受氣包。 這時若只把目光局限在如何揪出更多不肖犯法的下級人員, 而不去檢討有問題的制度與大環境如何營造、 鼓勵舞弊的風氣, 那就是治標不治本、 見樹不見林了。

[4/30 補充] 啊, 原來已經很多中文文章在談相關議題了:

1. 美教育部長宣布計劃開放各州申請豁免「有教無類」法 (教育部電子報)
2. 亞特蘭大 教師集體舞弊事件 與 NCLB 法案
3. 從NCLB法案看學力測驗對美國公立學校的影響
4. 失根的學力測驗？：從「教育的目標」再探NCLB法案（I）
5. 失根的學力測驗？：從「教育的目標」再探NCLB法案（II）
6. 落實教育品質和平等的績效責任制: 美國 (NCLB 法〉的挑戰與回應 (學術論文)
7. 美國《無落後兒童法案》之小學課程與教學變革研究 (學術論文)

[2017/8/31 補充] 更一般地來說， 在警界、 急救、 經濟等等其他領域 也有類似的現象， 稱為 「Goodhart's Law」： 當被評量者把度量數值當成目標來追逐時， 它就不再是個好的指標。

[5/26 補充] Ken Robinson 的 TED 演講 「逃出教育的死亡谷」

為什麼這麼關心美國人的這個議題呢? 因為臺灣的大中小學似乎也有這樣的趨勢: 教育部用補助款當誘餌, 鼓勵校長把企業管理思維帶入校園, 甚至造成大學教授 為了拼湊出 「教學品保量化指標」 而忘記有效數字的意義, 這還只是一個開端。 了解亞特蘭大教師作弊醜聞, 看到企管思維所造成的教育災難, 將有助於我們及早轉向、 避開類似的下場。

* * * * *

手邊沒電腦; 口頭推薦本文嗎? 可以請您的朋友搜尋 「nclb 醜聞」 或 「nclb 亞特蘭大」。